Pronatec: uma boa ideia precisando urgentemente de ajustes

Em 19 de outubro o Jornal Folha de São Paulo publicou uma matéria informando a existência de um relatório da Controladoria Geral da União sobre o Pronatec (Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego*) no qual havia algumas recomendações sobre como melhorar o programa. Era período pré-eleitoral e o assunto chegou a ser comentado, com alguma confusão, mas sem muitos detalhes. Afinal, o que diz o relatório? 

O relatório faz parte das atividades corriqueiras da CGU, de fiscalizar e reportar as contas dos órgãos do Governo Federal, com foco no bom uso do dinheiro público e no combate à corrupção. Anualmente, os órgãos de governo apresentam suas prestações de contas e os auditores da CGU as auditam por meio da análise de documentos, entrevistas e visitas locais. Antes de contar o que o relatório diz, gostaria de comentar o seguinte: se a Folha de São Paulo não tivesse feito a matéria ninguém saberia da existência dele, a anão ser, provavelmente, as pessoas diretamente envolvidas em sua elaboração. Mesmo com a matéria, tive enorme dificuldade de encontrá-lo, tanto por meio da matéria em si, que foi também publicada em meio eletrônico e, portanto poderia ter incluído o link para o documento em seu corpo, tanto por meio dos desmentidos publicados nos sites da própria CGU e da FNDE, que é o órgão do governo que faz os repasses de recursos para o programa.

Trata-se do relatório de auditoria anual de contas de 2013 da SECRETARIA DE EDUC.PROFISSIONAL E TECNOLÒGICA do Ministério da Educação, publicado em 27/8/2014, que descreve o programa, contabiliza seu andamento por meio de vários indicadores e aponta pontos de melhora. O relatório já está em sua 2ª edição, a primeira de 2011, na qual já haviam sido apontados pontos para melhoria, nem todos atendidos (pg. 59-60 do relatório).

O Pronatec foi criado em 2011, com a principal meta de ofertar oito milhões de vagas até 2014 em cursos de educação profissional e tecnológica (EPT). Até a conclusão do relatório, que usou dados de maio de 2014, foram 3,1 milhões de bolsas. No exercício de 2013, o FNDE transferiu 3,1 bilhões de reais para as redes de ensino. Desde a promulgação da Lei do Pronatec, em novembro de 2011 até maio de 2014, os valores transferidos ultrapassam 6,4 bilhões de reais.

Um aspecto importante que precisa ser esclarecido é que, apesar do nome sugestivo, o Pronatec oferece dois tipos de bolsa (bolsa-formação, objeto da auditoria): um para cursos técnicos em si (regulamentados pelo MEC, com mais de 800 horas) e outros para cursos conhecidos como FIC – Formação Inicial e Continuada (cursos de curta duração, com 160 a 400 horas-aulas), não regulamentados**. São uma espécie de curso livre, pois exigem apenas a conclusão do ensino fundamental e não se adequam à definição de um curso técnico. Exemplos: curso para açougueiro, polidor de mármore, sapateiro etc. ( a lista atualizada de cursos tipo FIC está no site do Pronatec). Esses são a maioria das matrículas até agora: 2,5 milhões contra 622 mil das matrículas para curso técnico regulamentado, que são oferecidas majoritariamente pelo Sistema S (semi-privado) e pela rede privada e que costumam ter maior demanda pelo mercado e com maior potencial de impacto econômico.

As matrículas FIC também têm um caráter de formação, mas com uma função mais social, para atender públicos como pessoas que estão recebendo seguro desemprego, cumprindo medidas sócio-educativas, em assentamentos agrícolas, ou recebendo bolsa-família, por exemplo, inclusive com a previsão, pelo próprio programa, de contratação dessas pessoas por órgãos do Governo.

As questões que o relatório, super detalhado e objetivo, aponta são que o desenho do programa é flexível demais, descentralizado demais e aí faltam mecanismos de controle de qualidade, uso de recursos e probidade que são apontadas de forma bem clara***. Os três principais pontos são:

a) A não utilização de um instrumento (contrato) com a instituição que oferta as vagas por parte da SETEC dificulta a o controle de metas, prazos, padrões de qualidade e especificação dos cursos e a aplicação de penalidades, no caso de não cumprimento, além disso, a não publicação dos termos já celebrados dificulta o controle social.

b) Não há uma definição detalhada sobre como será a forma de análise da prestação de contas para garantir a aplicação dos recursos e o cumprimento das bolsas. Não existe processo de prestação de contas nem análise e aprovação do cumprimento das vagas pactuadas com os ofertantes.

c) Para a rede pública, o valor da hora-aula é determinado pela SETEC, com base (pg. 36) em planilha enviadas pelas unidades, sem muitos detalhes. Para as privadas, é a instituição que define. O relatório traz o exemplo do curso de Técnico em Segurança do Trabalho do Colégio/Universidade Nove de Julho, que, no site cobra um valor para quem entra por seleção normal e cobra do MEC um valor mais alto. Apenas nesse curso apontado como exemplo, resulta em uma diferença contra o Governo de R$1,2 milhões de Reais.

O relatório também apresenta as recomendações para cada caso.

Recomendações para a)

Recomendação 1: Aperfeiçoar o modelo dos termos de adesão/cooperação com os ofertantes, com a definição de cláusulas que detalhem metas, prazos, padrões de qualidade e especificacao dos cursos.

Recomendação 2: Possibilitar, em 90 dias, o acesso público dos termos de adesão/cooperação das redes de ensino ofertantes, para assegurar maior transparência e controle social.

Recomendações para b)

Recomendação 1: Enviar os criterios de prestação de contas dos recursos destinados a Bolsa-Formação ao FNDE, no prazo de 30 dias.

Recomendações para c)

Recomendação 1: Concluir, antes da assunção de compromissos para a oferta de vagas em 2015, o  desenvolvimento da metodologia de calculo do valor da hora-aula, utilizando, como base, orçamento detalhado e padronizado, que contenha o valor de todos os itens envolvidos no valor da bolsa-formação considerando as especificidades de cada curso ofertado, quais sejam, eixo tecnológico, modalidade do curso e complexidade da infraestrutura necessária para a oferta do curso.

* Para fazer face à meta proposta, a SETEC inova ao criar e incorporar no Pronatec (Programa 2031) o Pronatec Bolsa-Formação, que é inserido ao conjunto das quatro principais ações já desenvolvidas pelo Ministério da Educação em anos anteriores, antes da vigência do PPA 2012-2015: Expansão da Rede Federal, Programa Brasil Profissionalizado, Rede e-Tec Brasil e Acordo de Gratuidade dos Serviços Nacionais de Aprendizagem (SNA). O relatório concentra-se na avaliação dos mecanismos de repasse e de controle do bolsa-formação. A Bolsa-Formação consiste em um modelo de gestão flexível, descentralizado e colaborativo de prestação de serviços de EPT. Flexível porque o regime de parceria entre órgãos/entes públicos (parceiros demandantes) e redes de ensino (parceiros ofertantes) dispensa a realização de convênio, acordo, contrato, ajuste ou instrumento congênere. Para financiar a bolsa-formação, as redes de ensino firmam termo de adesão (se rede pública não federal) ou termo de cooperação (se rede federal) com o MEC, assumindo o compromisso de ofertar vagas gratuitas e de prestar contas das matrículas realizadas.

 ** Cabe esclarecer que na Lei nº 9.394/1996 (LDB), a educação, como política geral, é dividida em dois ramos não explícitos, não descritos na lei: a educação formal ou regular, condicionada ao nível de escolaridade e que faz jus a diploma; e a formação inicial e continuada ou qualificação profissional (FIC), que não é condicionada ao nível de escolaridade, não faz jus a diploma e sim a certificado de qualificação técnica. Cursos técnicos devem respeitar as cargas horárias mínimas de 800, 1.000 ou 1.200 horas, conforme indicadas para as respectivas habilitações profissionais no Catálogo Nacional de Cursos Técnicos, instituído e mantido pelo MEC. As cargas horárias mínimas dos cursos técnicos foram definidas pelo Conselho Nacional de Educação nas Diretrizes Curriculares Nacionais para a Educação Profissional Técnica de Nível Médio (Resolução nº 6, de 20/09/2012). Os cursos FIC estão descritos no Guia Pronatec de Cursos FIC, elaborado pelo MEC, e devem contar com carga horária mínima de 160 a 400 horas, conforme disposto na Lei do Pronatec.

 *** O modelo é descentralizado porque envolve parcerias entre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios com as redes de ensino de todas as esferas de governo (federal, estadual e municipal), públicas e privadas. De acordo com a Lei do Pronatec, podem manifestar interesse em aderir ao projeto os Serviços Nacionais de Aprendizagem (SNA), as instituições privadas e públicas de ensino superior, as instituições de educação profissional e tecnológica e as fundações públicas de direito privado precipuamente dedicadas à educação profissional e tecnológica, devidamente habilitadas nos termos da Lei nº 12.513/2011, todos denominados “parceiros ofertantes”. O regime é colaborativo porque envolve a participação voluntária de parceiros demandantes e ofertantes. Os entes públicos demandantes são ministérios, órgãos públicos da Casa Civil e secretarias estaduais que estão em busca de pessoas com qualificação profissional, para garantir o desempenho sustentável das políticas públicas pelas quais são responsáveis.

4 Respostas

  1. Somos uma escola Técnica habilitada pelo MEC,que foi impossibilita de atender demandas necessárias. Regiões isoladas geograficamente precisam serem atendidas ,em pleno séc XXI ,impedir o que constitucionalmente é permitido precisa ser denunciado,além de que o custo do dinheiro público precisa de melhor gestão ,a hora aula da EaD é várias vezes menor e a qualidade muitas vezes maior. Para reflexão e analise.
    ANÁLISE DA LEGISLAÇÃO ACERCA DO PRONATEC
    A busca da melhoria dos índices da educação é uma meta essencial para o desenvolvimento socioeconômico do país. Muito além de garantir o aumento da qualidade de vida do cidadão, a melhoria do sistema educacional é uma força propulsora das atividades econômicas nos diversos setores e nas cadeias produtivas, criando empregos com maior valor agregado, fomentando a oferta de serviços, mas, principalmente, é o maior responsável pelo desenvolvimento social em quaisquer dos prismas escolhidos para análise.
    O principal eixo para alcançar reais melhorias na educação nunca foi segredo. É oferecer a possibilidade de interação entre o sujeito formador, fonte do conhecimento e os sujeitos em formação.
    Essa tarefa, por outro lado, transcende a responsabilidade de uma única entidade ou órgão institucional, seja ele um gestor ou mesmo educador. De fato constitui-se num desafio multidisciplinar e plurissetorial que demanda esforços de profissionais de diversas formações e competências.
    Desde a promulgação da Carta Magna de 1988, a educação é elevada a outro patamar de importância figurando, à luz do artigo 205 do compêndio Constitucional, como direito de todos, dever do Estado e realidade social, o que a torna considerável objeto da guarida e controle do Direito. Na verdade, é a própria Constituição Federal que enuncia o direito de todos, dever do Estado e da família, como a tríplice função garantidora da realização plena do ser humano, inserindo-o no contexto do Estado Democrático e qualificando-o para o mundo do trabalho. É essencial a percepção de que, a um só tempo, a educação represente tanto um mecanismo de desenvolvimento pessoal do indivíduo, como da própria sociedade em que ele se insere.
    O Brasil vem mostrando indícios de ter despertado para a relevância da específica temática da educação profissional desde a publicação do Decreto 7.589 de 2011, marco criador da Rede e-Tec Brasil, e a promulgação da Lei 12.513 do mesmo ano (posteriormente alterada pela Lei 12.816 em 2013) instituidora do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec).
    Se o melhor entendimento em relação às normas que regulam as diretrizes orientadoras das políticas de educação profissional no Brasil se mostra relevante, no momento em que a importância no contexto desenvolvimentista da sociedade brasileira é realçada, a avaliação acerca do respeito aos direitos subjetivos relacionados ao tema coloca-se como importante elemento de afirmação dos direitos do cidadão frente ao Estado, garantindo em última análise, meio de conferir efetividade aos preceitos constitucionais.
    No Brasil, vigora o princípio da Supremacia da Constituição, segundo o qual as normas constitucionais, obra do poder constituinte originário, estão num patamar de superioridade em relação às demais leis, servindo de fundamento de validade para estas. Assim, as normas podem ser separadas em três grupos hierarquicamente dispostos em ordem decrescente da seguinte forma: normas constitucionais, normas infraconstitucionais e normas infralegais.
    A figura abaixo explica de forma sucinta, mas muito didática, a hierarquia das normas no ordenamento brasileiro, entendimento pacificado há muitos anos, que baseia-se na, tão difundida, pirâmide do jurista alemão Hans Kelsen. A representação indica o respeito que tem de haver das normas infraconstitucionais às normas constitucionais, e das normas infralegais às normas infraconstitucionais e constitucionais.
    •Constituição Federal 1988 Normas •ADCT
    Constitucionais •EmendasConstitucionais
    •Tratados e Convenções sobre Direitos Humanos
    •Lei Complementar
    •Lei Ordinária Normas •Lei Delegada
    Infraconstitucionais
    Normas Infralegais
    •Medida Provisória
    •Decreto Legislativo
    •Tratados Internacionais em geral
    •Decretos
    •Portarias
    •Resolução
    •Instruções Normativas
    Em se tratando de educação profissional e tecnológica, muitos esforços podem ser percebidos, principalmente no que tange ao poder executivo federal por meio do Ministério da Educação e Cultura (MEC).
    Assim, sob o enfoque jurídico, a Lei 12.513/2011, complementarmente à LDB, pode ser considerada a norma infraconstitucional de maior relevância para a concretização, no âmbito da Educação Técnica, o anseio constitucionalmente expresso no artigo 205, 214 e 227, pois configura-se ato jurídico perfeito e teleologicamente alinhado com a Constituição.
    Ocorre que, dois atos no ano de 2013 e um ato no ano de 2014, carecem de uma maior análise, quanto à recepção de alguns artigos e consequente legalidade dos mesmos, como será exposto a seguir.
    Preteritamente, é necessário expor na íntegra o artigo 205 da Constituição de 1988, que versa: “Artigo 205 – A educação, direito de todos e dever do Estado e dafamília, será promovida e incentivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua qualificação para o trabalho”.
    No mesmo diapasão, o artigo XXVI da Declaração Universal dos Direitos do Homem parece uma explicação mais detalhada da vontade cidadã e constituinte anteriormente mencionada, pois se revela:
    1. Toda pessoa tem direito à instrução. A instrução será gratuita, pelo menos nos graus elementares e fundamentais. A instrução elementar será obrigatória. A instrução técnico-profissional será acessível a todos, bem como a instrução superior, esta baseada no mérito.

    2. A instrução será orientada no sentido do pleno desenvolvimento da personalidade humana e do fortalecimento do respeito pelos direitos humanos e pelas liberdades fundamentais. A instrução promoverá a compreensão, a tolerância e a amizade entre todas as nações e grupos raciais ou religiosos, e coadjuvará as atividades das Nações Unidas em prol da manutenção da paz.
    3. Os pais têm prioridade de direito na escolha do gênero de instrução que será ministrada a seus filhos.
    Como se vê, o tratamento constitucional dispensado à educação reflete ideologias e valores, já que notória é a conclusão de que a educação não é um tema que deve ser analisado isoladamente, mas decorre de decisões e posições políticas fundamentais. Para Herkenhoff, “a educação é uma questão visceralmente política”.
    Nesse contexto, mais do que em virtude de constituir um direito ou por ter valor em si mesmo, a natureza pública da educação se afirma em função dos interesses do Estado e do modelo econômico, como também por constituir eficiente mecanismo de ação política.
    A perspectiva política e a natureza pública da educação são realçadas na Constituição Federal de 1988, não só pela expressa definição de seus objetivos, como também pela própria estruturação de todo o sistema educacional. A Constituição Federal de 1988 enuncia o direito à educação como um direito social no artigo 6o; especifica a competência legislativa nos artigos 22, XXIV e 24, IX; dedica toda uma parte do título da Ordem Social para responsabilizar o Estado e a família, trataacesso e da qualidade, organizar o sistema educacional, vincular o financiamento e distribuir encargos e competências para os entes da federação.
    Mesmo com todo o regramento minucioso dispensado ao tema, a grande inovação do modelo constitucional de 1988 em relação ao direito à educação decorre de seu caráter democrático, especialmente pela preocupação em prever instrumentos voltados para sua efetividade.
    A partir desta perspectiva é que a Lei no 12.513/2011, que institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), inova em acordo com as diretrizes fundamentais que lhes justificam. Vale ainda salientar, que o contexto que lhe cerca gira em torno, na esfera fática e prática, do Brasil, ou seja, um país com dimensões continentais, com desigualdades regionais em diversos aspectos, mas que se comunica, basicamente, por uma única língua.
    Resgatando o que já fora destacado numa breve síntese, temos os seguintes argumentos já mencionados:
    a. A busca por melhorias nos índices e na realidade educacional brasileira;
    b. O desenvolvimento e a disponibilidade do uso de recursos tecnológicos de
    comunicação em função da educação;
    c. A necessidade do respeito ao ordenamento jurídico pátrio;
    d. A educação como direito de todos e dever do Estado, devidamente balizado na
    Constituição; e,
    e. A indicação no sentido de promover o desenvolvimento por meio da
    democratização do acesso ao ensino profissional e técnico.
    Em perfeita ordem com os indicativos expostos, devem ser destacados alguns artigos e incisos da Lei 12.513/2011.
    Art. 1o É instituído o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), a ser executado pela União, com a finalidade de ampliar a oferta de educação profissional e tecnológica por meio de programas, projetos e ações de assistência técnica e financeira.acesso e da qualidade, organizar o sistema educacional, vincular o financiamento e distribuir encargos e competências para os entes da federação.
    Mesmo com todo o regramento minucioso dispensado ao tema, a grande inovação do modelo constitucional de 1988 em relação ao direito à educação decorre de seu caráter democrático, especialmente pela preocupação em prever instrumentos voltados para sua efetividade.
    A partir desta perspectiva é que a Lei no 12.513/2011, que institui o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), inova em acordo com as diretrizes fundamentais que lhes justificam. Vale ainda salientar, que o contexto que lhe cerca gira em torno, na esfera fática e prática, do Brasil, ou seja, um país com dimensões continentais, com desigualdades regionais em diversos aspectos, mas que se comunica, basicamente, por uma única língua.
    Resgatando o que já fora destacado numa breve síntese, temos os seguintes argumentos já mencionados:
    a. A busca por melhorias nos índices e na realidade educacional brasileira;
    b. O desenvolvimento e a disponibilidade do uso de recursos tecnológicos de
    comunicação em função da educação;
    c. A necessidade do respeito ao ordenamento jurídico pátrio;
    d. A educação como direito de todos e dever do Estado, devidamente balizado na
    Constituição; e,
    e. A indicação no sentido de promover o desenvolvimento por meio da
    democratização do acesso ao ensino profissional e técnico.
    Em perfeita ordem com os indicativos expostos, devem ser destacados alguns artigos e incisos da Lei 12.513/2011.
    Art. 1o É instituído o Programa Nacional de Acesso ao Ensino Técnico e Emprego (Pronatec), a ser executado pela União, com a finalidade de ampliar a oferta de educação profissional e tecnológica por meio de programas, projetos e ações de assistência técnica e financeira.Em 06 de março de 2013, a Portaria no 161 que dispunha sobre o Fundo de Financiamento Estudantil, na modalidade de educação profissional e tecnológica, assinada pelo Ministro de Estado da Educação Interino, JOSÉ HENRIQUE PAIM FERNANDES, resolveu:
    Art. 3o É vedada a concessão do financiamento de que trata esta Portaria a cursos de educação profissional técnica de nível médio e de cursos de formação inicial e continuada ou qualificação profissional ministrados na modalidade de educação a distância (EAD).
    No dia subsequente, 07 de março de 2013, outra Portaria, agora de no 168, de similar assinatura ministerial, dispôs:
    Art. 7o Todos os cursos ofertados por intermédio da Bolsa-Formação serão desenvolvidos, obrigatoriamente, na modalidade presencial.
    Não satisfeito, em 30/01/2014, o MEC apresenta a proposta de edital para oferta de vagas gratuitas em cursos Técnicos no âmbito do Pronatec, contendo a seguinte redação no item 3.4, III:
    3.4. Não poderão ser oferecidas vagas em curso:
    III. realizado na modalidade de Ensino a Distância – EAD
    Indagam-se acerca das Portarias no 161/2013 e no 168/2013:
    a. Do ponto de vista fático, real e técnico, será possível atingir as metas de educar e profissionalizar democraticamente um País de dimensões continentais sem o uso das atualmente disponíveis, experimentadas e aprovadas tecnologias de comunicação em prol do ensino com qualidade, devidamente avaliadas?
    b. Se a educação é consagrada na Constituição Federal de 1988 como direito de todos e de cada um dos cidadãos, e dever do Estado, sendo que, infraconstitucionalmente, a Lei 12.513/2011, em seu artigo 1o inciso I,
    dispõe que é objetivo do Pronatec“(…) democratizar a oferta de cursos de educação profissional técnica de nível médio presencial e a distância e de cursos e programas de formação inicial e continuada ou qualificação profissional”, não seria passível de ilegalidade a redação dos artigos 3o da Portaria no 161/2013 e 7o da portaria no 168/2013, bem como do item 3.4, III, do Edital de oferta de vagas do Pronatec, por serem atos hierarquicamente inferiores à Lei 12.513/2011 e estarem em desconformidade com a baliza orientadora do ordenamento jurídico consagrado?
    c. O objetivo maior do Pronatec não é a Educação Profissional Inclusiva, de todos e cada um dos Brasileiros? É possível concretizar essa meta sem a utilização adequada dos recursos tecnológicos disponíveis, que possibilitarão o atendimento à interiorização das demandas, com a exigida qualidade, com professores-monitores adequadamente capacitados para orientar as atividades práticas e o desenvolvimento de habilidades específicas, devidamente avaliada e habilitada, com as melhores práticas de inovação educacional, mediada por modernos e atualizados recursos tecnológicos?

    1. Prezado Helio, seu comentário está publicado. Sobre EAD e a relação custo/qualidade: minha opinião é que DEPENDE. Nem sempre um (presencial) ou outro (EAD) são a melhor opção. Cada caso é um caso.

  2. Onde posso encontrar a informação sobre a UNINOVE?

    1. Edilaine, o exemplo da Uninove está no relatório da CGU sobre o Pronatec.

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