Desenho geral de uma Política Nacional de Qualidade Docente

Dando seguimento à série de posts iniciada na semana passada, segue este segundo com mais informações sobre o parecer do CNE sobre as novas Diretrizes Curriculares Nacionais e Base Nacional Comum para a Formação Inicial e Continuada de Professores da Educação Básica e a estrutura do que eu e a Márcia Sebastiani estamos propondo para uma possível Política Nacional de Qualidade Docente, que, embora mencionada, por meio de normativas anteriores, no referido Parecer, não tenha sido, na nossa opinião, bem abordada por ele.

Em primeiro lugar, um órgão de Estado como o CNE precisava ter sido mais claro no diagnóstico que apresenta para justificar uma mudança RADICAL nos parâmetros de formação. Parece ser unânime que a formação inicial e continuada dos docentes de educação básica realmente necessidade de transformações estratégicas e profundas, mas isso precisa estar muito bem fundamentado. Sabemos que toda alteração em políticas públicas sempre assanham grupos organizados para manter ou aumentar suas vantagens particulares, mesmo que seja em detrimento de crianças e famílias que dependem da escola pública para um futuro melhor. A fundamentação e todos os detalhes da política precisam ser muito bem explicados e explicitados para que as vantagens da nova Política de Qualidade (e não apenas uma política de formação) realmente priorize o interesse dos alunos e do País, para depois atender aos dos professores e instituições de ensino e governos, que são quem operacionalizam tudo, COM O DINHEIRO DO CONTRIBUINTE!

Então vamos a uma simplificação e aprofundamento do diagnóstico, que precisa responder à seguinte pergunta: por que é preciso alterar a QUALIDADE, ou seja, a EFETIVIDADE dos professores brasileiros que atuam na educação básica? a resposta é por que há uma percepção geral de que as escolas no País, em sua maioria (o Pisa mostra isso até para a população menos pobre, no decil mais alto de renda), NÃO É EFETIVA. Isso quer dizer que há recursos humanos e materiais disponíveis para a educação, há cobertura quase universal para algumas etapas, há aulas, há livros (podemos concordar que possivelmente não em qualidade e quantidade suficiente), mas os alunos não aprendem o que se espera – não que as expectativas de aprendizagem sejam claras, não tínhamos currículo nacional até dezembro de 2017 e a BNCC é fraquíssima para especificá-las -. Isso tudo precisa ser muito bem explicadinho, com dados e informações claras, por que, se for necessário que o estado brasileiro tenha que gastar mais dinheiro com o setor (como parece ser o caso), as despesas precisam de justificativa sólida.

Sendo assim, o diagnóstico deverá reforçar, forma objetiva e parcimoniosa, o que inúmeros levantamentos já evidenciaram sobre a evolução da educação básica brasileira desde a promulgação da Constituição Federal: houve substancial expansão das matrículas em todas as etapas, assim como dos gastos a elas associados, inclusive em relação à infraestrutura básica e à remuneração docente, com impacto principalmente nos indicadores de fluxo escolar – mais alunos concluem cada uma das etapas –. Entretanto, os indicadores de aprendizagem não apresentam melhora objetiva, a não ser para os de NSE mais alto, com raras e já identificadas exceções em poucas redes de ensino, ou em escolas que atendem a um público pré selecionado.

Esse quadro de ineficiência e de ineficácia tem início já na alfabetização – se houver relatórios públicos ou privados, nacionais ou estrangeiros, que corroborem essa constatação, que sejam recentes e complementares ao que o Governo Federal e os Estaduais já apuram com seus próprios dados, o CNE ou quem quer que faça uma recomendação desse tipo (deveria ter sido o MEC), deve citá-los, preferência dando acesso a links ativos. Em um relatório que embase uma mudança de rumo na formação docente não poderão faltar os seguintes levantamentos:

  1. crescimento na cobertura proporcional da matrícula por percentil de renda com dados dos últimos 10 anos por etapa;
  2. tendências populacionais que mostram tendência de queda substancial no tamanho da clientela escolar para os próximos anos;
  3. evolução dos principais indicadores educacionais do Inep, que mostram melhorias nos insumos de atendimento escolar nos últimos anos (número de horas/aula, relação professor/aluno, distorção idade-série e demais indicadores de fluxo, etc.) – de preferência mostrando as UFs com melhores e piores trajetórias;
  4. evolução do desempenho dos alunos no Saeb, incluindo a ANA e no Pisa, por UF também;
  5. evolução dos indicadores de gastos, por esfera administrativa e etapa de ensino, incluindo os gastos com ES, principalmente em instituições que formam professores, incluindo a evolução dos gastos com professores (e sua evolução salarial) da educação básica por esfera administrativa etapa de ensino, incluindo com ES;
  6. levantamento sucinto dos principais programas de formação docente em nível federal dos últimos 10 anos ou desde 2005 (porque temos os dados da Prova Brasil para estimar efeito): Parfor, PNAIC, PIBID e afins e
  7. evolução da adequação de formação docente – esse item é bastante importante porque mostrar que a adequação formal da qualificação docente praticamente não term relação estatística NENHUMA com o desempenho dos alunos.

Essa constatação merece MUITA ATENÇÃO dos diversos níveis de governo porque duas estratégias de implementação de eficácia escolar podem ser alternativas, ou, no mínimo, coadjuvantes ao redesenho da formação docente e do aumento de gastos com o tema:

  1. a revalorização do ensino médio técnico (curso normal) como primeira formação docente para os profissionais que atuam na educação infantil e fundamental I e
  2. o uso de material estruturado como importante garantia de operacionalização curricular em sala de aula (ver o caso do Ceará e Sobral no gráfico a seguir que mostra o desempenho médio por escola na ANA de 2016, separando as escolas do Ceará – que garantem um desempenho mínimo praticamente a toda as escolas, além dos desempenhos mais altos do País, sem NENHUMA relação estatística com a proporção de adequação docente para a etapa – 3º ano). Sobral fez o investimento em aumentar a formação docente, mas as notas de suas escolas não diferem muito de outras do mesmo estado, sem o mesmo nível de capacitação formal, que seria a formação em Pedagogia)

Feito esse diagnóstico, é preciso apresentar o desenho geral da Política Nacional de Qualidade Docente. Vamos a ela!

Uma rede de ensino atende alunos e suas famílias com o fim de proporcionar educação escolar formal às novas gerações, transmitindo parte do conhecimento acumulado pela humanidade até a geração anterior e promovendo o desenvolvimento de habilidades cognitivas e sociais. Parte-se da crença que a educação formal, quando atinge seus objetivos, permite às pessoas ganhar o comando de sua própria vida, compreender melhor o mundo para uma interação profícua, preparar-se adequadamente para contribuir com a produção de riqueza nacional, zelar pela manutenção da coesão social e do regime democrático como forma de governo e buscar os caminhos para a própria felicidade.

Toda essas expectativas em relação à escola dependem de uma conexão competente e eficaz entre dois pontos: a definição sobre o que ensinar e o aprendizado dos alunos – é preciso montar uma estrutura que garanta que a escola, por meio da atuação de profissionais qualificados, cumpra a função de materializar o direito de cada aluno à educação.

Uma escola ou rede de ensino é formada por três grandes categorias de atividades que, juntas, têm a função premente de fazer com que os alunos aprendam um conjunto de conteúdos e habilidades, pré-definido por um currículo muito claro. Quanto mais acadêmica e socialmente ambicioso esse conjunto de expectativas de aprendizagem for, mais competente a estrutura escolar deve ser:

  • Desenvolvimento pedagógico, que envolve todas as atividades de ensino, aprendizagem e seu monitoramento
  • Rede de proteção social (ou de serviços de apoio para os que não precisam de uma proteção social extra) que garante que os alunos estejam na escola em condições físicas e emocionais todos os dias para participarem das atividades pedagógicas
  • Administração geral, que garante que os recursos necessários ao processo de aprendizagem e de proteção social/serviços são adequados e estão disponíveis quando necessários

Todas essas subestruturas dependem da especificação curricular que dita o tipo e o padrão de qualidade dos insumos materiais e humanos que devem estar disponíveis em cada momento em cada escola – o currículo é, portanto, uma decisão estratégica. O esquema gráfico a seguir representa esses componentes:

Fonte: Becskeházy, 2018

Assim, é preciso garantir que os profissionais que atuam em cada sala de aula do País tenham as qualificações necessárias para que cada escola possa cumprir seu papel estratégico de materializar um ensino com altas expectativas, por meio da igualdade de oportunidades de aprendizagem e com o máximo de equidade no desenvolvimento da proficiência. Esses profissionais dependem de um preparo técnico permanente, formal e prático. Portanto, as escolas e as redes de ensino dependem das Instituições de Ensino Superior (IES) para preencherem seus quadros de maneira satisfatória, as quais, por sua, vez, são reguladas pelo Governo Federal.

Apesar de a educação básica ser de responsabilidade de entes subnacionais, o Governo Federal deve atuar supletivamente (Art. 211 CF) para, em conjunto com estados e municípios, garantir que as três categorias de atividades que compõem as escolas (ver acima) funcionem devidamente, de forma a atender as necessidades educacionais do seu corpo discente. A efetividade das escolas que funcionam no Brasil depende de um conjunto intrincado de políticas públicas que precisam ser harmonizadas de maneira estratégica e lógica. Portanto, é preciso haver uma POLÍTICA NACIONAL DE QUALIDADE DOCENTE (PNQD) que explicite o papel de cada órgão de governo, nos seus diferentes níveis administrativos e que defina, de forma clara, as responsabilidades de cada um dos diferentes atores da sociedade cuja atuação convirja para o atendimento ao direito à educação de cada aluno , conforme Art. 205 da CF. Um esboço dessa política foi proposto pelo decreto nº 6.755, de 29 de janeiro de 2009, que instituiu a Política Nacional De Formação De Profissionais do Magistério da Educação Básica. Nesta sessão, desenvolve-se em mais detalhe o que seria uma política mais abrangente de qualidade docente, para além da formação.

  • Governo Federal regula o funcionamento e monitora a qualidade das IES, fornece bolsas para pesquisa e para formação profissional, inclusive de docentes, apoia entes subnacionais (estados, municípios e DF) na consecussão e suas responsabilidades educacionais e opera programas de apoio direto a escolas
    • O governos subnacionais  são os responsáveis por prover  os serviços educacionais da educação básica e dependem das IES para a formação dos profissionais que atuam em suas redes
    • As escolas atendem alunos e suas famílias e dependem da correta alocação de recursos materiais e humanos para comprirem sua função social
    • Alunos e suas famílias são portadores de direitos e deveres em relação à educação formal

É possível articular entre todos os entes federados e atores relevantes da sociedade uma PNQD que fomente, tanto nas atividades relacionadas à formação e desenvolvimento profissional docente, quanto na sua prática profissional e nas condições de trabalho, altos padrões de desempenho docente.

  • EIXO 1: Política federal – atuação do MEC e autarquias junto às IES públicas e privadas para a FORMAÇÃO E DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL: Diretrizes Curriculares Nacionais e Base Nacional Comum para a Formação Inicial e Continuada de Professores da Educação Básica, Código de Ética, certificação nacional docente , sistemas de avaliação  institucional das IES, concessão de bolsas para pesquisa aplicada e para formação profissional docente.
  • EIXO 2: Política de Regime de Colaboração – atuação do MEC junto às IES e redes de ensino subnacionais para regulamentar e monitorar, em parceria, a VIVÊNCIA PRÁTICA E COMPETÊNCIAS PROFISSIONAIS que têm lugar nas redes de ensino: prática pedagógica (residência e estágio probatório), bolsas para formação inicial e continuada, fomento à pesquisa aplicada a partir das escolas e redes de ensino e disseminação de melhores práticas  em nível nacional.
  • EIXO 3: Política de indução – atuação do MEC e FNDE junto às redes de ensino por meio de transferências condicionadas de recursos (Fundeb, PDDE, etc) para melhoria e monitoramento das CONDIÇÕES DE TRABALHO DOCENTE, que incluem adequação da infraestrutura escolar e dos planos de carreira para garantir o permanente engajamento e o desenvolvimento profissional docente.

A ilustração a seguir resume o conjunto das entidades e de suas responsabilidades:

Fonte: Conabe, 2019

EIXO 1: Política federal junto às IES – Parte das competências do MEC e suas autarquias para estabelecer diretrizes e normativas para a formação inicial e continuada dos docentes que atuam na educação básica em todas as esferas administrativas, assim como a criação de uma certificação nacional e a elaboração de um Código de Ética da profissão docente e a reformulação do monitoramento da qualidade das IES* que participam da formação de docentes (Pedagogia, Licenciaturas)

  1. Adequação das Diretrizes Curriculares e elaboração de uma Base Nacional Comum da Formação de Professores da Educação Básica a serem adotadas pelas IES[1]* públicas e privadas em todo o país
  2. Elaboração de um Código de Ética para o exercício da profissão docente no âmbito da educação básica
  3. Incorporação dessas normativas ao sistema nacional de avaliação de cursos superiores para os cursos de graduação e pós graduação relacionados à Pedagogia e Licenciaturas
  4. Criação de um sistema nacional de certificação docente da educação básica para uso, por adesão, por estados, municípios e rede privada que contribua para a indução da adoção mais rápida e uniforme das DCFD e da BNCFD, além de otimizar recursos nos processos de seleção de docentes localmente
  5. Concessão de bolsas para a formação inicial e continuada para docentes em nível incial e continuada, seguindo os critérios das Diretrizes e Base
  6. Estímulo à pesquisa aplicada junto a escolas e redes, seguindo critérios internacionais de qualidade acadêmica

EIXO 2: Política de RC com entes federados e IES – Permite o detalhamento da BNCFD em nível local, com elaboração conjunta de padrões e definições para sua implementação, em estados e municípios, por adesão e segundo as especificidades locais, de forma a padronizar o acompanhamento da vivência prática durante a formação inicial, continuada e em serviço de docentes da educação básica, por meio de um sistema de acreditação de cursos.

Permite o desenvolvimento e consolidação de altos padrões profissionais, a partir da implementação local conjunta da BNCFD com autoridades educacionais de estados e municípios, suas redes de ensino e as IES, além da disseminação de melhores práticas docentes nacional, a por meio de:

  1. Indução da criação de programas de parcerias estruturadas entre IES formadoras de docentes e escolas  de educação básica públicas e privadas  para fomentar o cumprimento das exigências legais para validação de estágios para a formação inicial e continuada e para a certificação dos estágios probatórios (modelo de Sobral),
  2. Sistema de acreditação local das IES para atuação prática com as redes de ensino, com base em padrões detalhados estabelecidos pelas autoridades educacionais subnacionais, sob orientação do MEC, para permitir aumento e equalização dos padrões de qualidade de ensino,
  3. Programas de bolsas para formação inicial e continuada docente, com base nessas acreditações e
  4. Fomento a pesquisa aplicada em educação nas redes de ensino, com padrões internacionais de qualidade e relevância, estabelecidos pela CAPES, CNPQ, Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações

EIXO 3: Políticas dos entes federados induzidas pelo GF – Embora sejam os entes federados os responsáveis pelo estabelecimento das condições de trabalho e de desenvolvimento permanente dos docentes em sua trajetória profissional, é possível, por meio de ações de indução, estimular a melhora das condições de trabalho docente:

  1. Condicionantes para o repasse do Novo Fundeb e outros tipos de redistribuição de recursos, com base na melhoria dos processos de seleção (certificação nacional), estágios probatórios em entidades previamente acreditadas e planos de carrerira que estimulem o engajamento profissional à função social da escola e ao desenvolvimento integral dos alunos
  2. Fortalecer o estabelecimento de padrões mínimos de funcionamento das unidades de ensino

O quadro a seguir ilustra a estrutura completa dessa PNQD.

Fonte: Conabe, 2019



[1] * Há uma dúvida aqui quanto à especificação da regulação federal também para os centros de formação docentes das redes públicas e privadas de ensino

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